O MENOR PREÇO NO PREGÃO ELETRÔNICO E AS DIFICULDADES NA ADMINISTRAÇÃO DOS CONTRATOS

Monografia apresentada à Universidade Gama Filho como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Gestão de Material e Patrimônio no Setor Público.
Todos os direitos reservados:
Gilson F. Oliveira
gilson.ferrol@gmail.com

Orientador: Prof. Rogério Gonçalves de Castro
Monografia julgada e aprovada – Setembro de 2009


Dedico esse trabalho a minha esposa Rose Carvalho, meus filhos Gilson Junior e Daniel Fernando e a minha querida neta Mariana, um precioso presente que a vida me deu.

A presença de vocês me faz saber que embora difícil, a vida vale muito a pena ser vivida e o crescimento proporcionado pela educação tem valor inestimável.

Agradeço aos meus colegas de trabalho que muito me ensinam a cada dia sobre o assunto que é tema desta monografia.

Agradeço ao Instituto Nacional do Seguro Social pelo patrocínio do curso que se encerra com este trabalho.

Agradeço aos professores e tutores da Universidade Gama Filho. Vossa sabedoria e conhecimento se manifestaram úteis ao meu crescimento profissional.

E agradeço a todos que de alguma forma me ajudaram na conclusão deste curso.

RESUMO

presente pesquisa aborda a relação existente entre o menor preço e a qualidade nos produtos ou serviços contratados por meio de pregão eletrônico do tipo menor preço, analisando processos administrativos encerrados no âmbito do INSS e que foram contratados nestes moldes. Os estudos nestes processos associados às opiniões dos gestores destes contratos apontaram os principais problemas na sua administração sugerindo por inferência da análise dos erros cometidos nestes, mudanças necessárias na análise do preço ofertado e no comportamento de uma empresa que pretenda participar de uma licitação. Foram identificados problemas como o engessamento das condições de trabalho das contratadas pelo menor preço ofertado e seu estudo fornecerá subsídios importantes aos participantes de licitações objetivando resguardar-lhes de danos futuros quanto a sua continuidade como fornecedor de bens e serviços para o setor público e fornecer aos administradores recursos para julgar de maneira adequada a sustentabilidade das propostas apresentadas. Por fim, são formuladas as considerações finais, onde constam as conclusões sobre este estudo e sugestões para trabalhos futuros.

Palavras-chaves:
Licitação, menor preço, administração de contratos

ABSTRACT

This research discourses about the relation between the lowest price and the quality of the products or services contracted by lowest price bid, analyzing the administrative process of INSS and that was contracted following this model. The studies related to those process associated with opinions of the managers of those contracts points to the main issues found on its administration, suggesting required changes in the analysis of the offered price and in the behavior of companies in the bidding process. It was identified issues as the rigidity imposed to work conditions of the contracted companies by the offered price. The study that will raise important information to the bidding participants aiming to protect them of future damages sustaining the companies as supplier of consumer goods and services to the government, and supply the administrators resources to judge in a proper way the sustainability of the proposals presented. Concluding, it’s presented the final comments and conclusions regarding this study and suggestions to future studies.

Key-words:
Bidding, lowest Price, Contract Administration

SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
O QUE É LICITAÇÃO
Modalidades de licitação

CONTRATANDO O MELHOR PELO MENOR, OS LIMITES ENTRE PREÇO E A DESCRIÇÃO DO EDITAL

O CASO DA EMPRESA DE VIGILÂNCIA
Conclusões sobre o relacionamento com a Empresa de vigilância

O CASO DA EMPRESA DE ENGENHARIA
Conclusões sobre o relacionamento com a Empresa de Engenharia

O CASO DE DUAS EMPRESAS CONTRATADAS PARA SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO E LIMPEZA
Conclusões sobre o relacionamento com as Empresas de conservação e limpeza

ESTUDO DE UM CONTRATO COM RESULTADO POSITIVO
O objeto de contrato
Metas a serem atingidas no contrato
Plano de execução para o contrato
Plano de aplicação de recursos
Recursos Orçamentários
Justificativa para a contratação
Detalhes do Edital
A Administração do Contrato
Conclusões sobre o relacionamento positivo

RESULTADOS DOS ESTUDOS NOS CONTRATOS CELEBRADOS
ENTREVISTAS COM GESTORES DE CONTRATOS
Sobre a experiência de trabalho
Quanto ao treinamento
Sobre o tempo de gestão em contratos públicos
As maiores dificuldades na gestão de contratos
A quantidade de contratos administra por cada entrevistado
Opiniões sobre o menor preço
Associação entre menor preço e serviços e produtos ruins
O que pode ser feito segundo os entrevistados
O licitante entende que pode passar impune
Opiniões livres sobre o assunto

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Sugestão para trabalhos futuros

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANEXOS
ANEXO I
Pesquisa

INTRODUÇÃO

O assunto desta monografia é licitação, que é a maneira usada pela administração pública para adquirir produtos ou contratar serviços. Existem basicamente três tipos de licitações para estes administradores atenderem as suas necessidades. O art. 45, no § 1º da Lei n° 8.666/93, lista os tipos de licitação que podem ser utilizados que são:

I – a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço;

II – a de melhor técnica;

III – a de técnica e preço.

IV – a de maior lance ou oferta – nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso.

Este trabalho versará sobre o item I, a licitação que é vencida pelo menor preço. A maioria das compras e contratação de serviços que são licitados tem o tipo “menor preço”. Neste tipo de licitação o que determina a escolha da proposta julgada a mais vantajosa para a Administração Pública é o preço. Neste ponto observa-se que seguidas todas as recomendações do edital, o menor preço é a chave principal para se fechar um contrato.

Das observações relacionadas ao pregão, Justen Filho (2005:40) descreve como “a seleção da melhor proposta escrita, qualificadora e subseqüentes lances verbais acontecem até que se conheça a proposta vencedora.”

Destaca-se neste trabalho o pregão eletrônico de menor preço para aquisição de bens e serviços, instituído pelo Decreto Federal nº 5.450, de 31 de maio de 2005.

Um dos objetivos mais desejáveis dos legisladores e da população em geral é o menor preço. Desejar que o governo gaste cada vez menos e pague cada vez um preço menor, trazendo economia aos cofres públicos parece ser a utopia realizável.

Assim como os gastos familiares, que são de difícil controle e, comparando o tamanho deste com o gasto público, fica inviável estabelecer regras de economia parecidas. Mesmo no ambiente doméstico, nem sempre o menor preço é a solução para se obter um produto ou serviço de custo-benefício razoável.

É desejável a economia e é altamente desejável um controle rígido do gasto público, todos os cidadãos responsáveis preconizam esta idéia. Quando se trata de licitação pública, onde vence a empresa que ofertar o menor preço, fica uma incógnita asseverada pelo ditado popular que “o barato sai caro”.

A prática de ter que optar pelo item mais barato pode apresentar-se como uma armadilha para a Administração Pública, seja o menor preço para bens ou serviços, especialmente quando a lei obriga o contratador a executar a compra pelo menor preço. Destaca-se que o serviço é o mais complicado para mensurar o menor preço na contratação.

Este trabalho mostrará através de pesquisas em processos reais, as dificuldades em administrar contratos de menor preço resultantes de pregão eletrônico, bem como focara sua atenção na lei nº 8.666/93, o seu Art. 45, § 1º que obriga o setor público a comprar pelo menor preço o que, em princípio, parece ser vantajoso.

É de vital importância Identificar pontos positivos ou negativos na relação existente entre o menor preço e a qualidade de produtos e serviços contratado por meio de pregão.

Dentre as razões que justificam a realização deste trabalho, a de ordem econômica é a mais contundente, pois o lado rigoroso da lei, que exige a compra pelo menor preço, gera a compra de produtos e serviços sem qualidade, ofertados por empresas que desejam a todo custo ganhar uma licitação, e que após a conclusão do certame são contratadas pelo menor preço, oferecendo pouco, administrando de maneira inadequada e mantendo um relacionamento crítico com a Administração Pública, ocasionando punições desnecessárias e prejuízos de grande monta a ambas as partes.

O QUE É LICITAÇÃO

A Licitação é um procedimento realizado pela Administração Pública objetivando a seleção da proposta que seja mais vantajosa ao adquirir produtos e serviços de seu interesse.

A lei que regula as licitações é Lei nº 8.666, de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. No Art. 22, esta lei define algumas modalidades de licitação:

Modalidades de licitação

1 – Concorrência – realizada entre empresas interessadas e que devem reunir condições mínimas do que é exigido em edital;

2 – Tomada de preços – O Portal da transparência do Governo Federal pode ser acessado no endereço eletrônico portaltransparencia.gov.br. Ele define esta modalidade como “Modalidade de licitação realizada entre interessados previamente cadastrados, observada a necessária qualificação.” Nesta modalidade, os interessados se cadastram previamente.

3 – Convite – Neste tipo de licitação os interessados do ramo de atividade pertinente ao objeto descrito no edital e que são escolhidos e convidados pela Administração pública em número mínimo de 03 (três), e que publicará um aviso público estendendo-o a todos os demais interessados desde que estes sejam cadastrados na especialidade desejada.

4 – Concurso – Esta modalidade é utilizada entre interessados e visa escolher trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a ofertas de prêmios ou pagamentos feitos aos vencedores.

5 – Leilão – É neste tipo que a Administração Pública vende pelo preço igual ou mais alto que o avaliado, bens móveis inservíveis ou produtos apreendidos, ou ainda para alienar bens imóveis. Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos, a quem oferecer maior lance, igual ou superior ao da avaliação, descreve o portal da transparência.

Justen Filho (2005:9) comenta que “a figura do pregão desencadeou um projeto geral na legislação sobre licitações”. O mesmo autor (2005:18) declara que “a Lei 10.520 instituiu o pregão para aquisição de bens e serviços comuns, como uma nova modalidade de licitação, além das expostas anteriormente”. O § 1º do Art. 1º desta lei autoriza o pregão na forma eletrônica, ou como descreve genericamente o texto “utilizando-se de recursos de tecnologia da informação

Portanto o pregão eletrônico será a modalidade de licitação que dará base a este trabalho. Ele é utilizado para aquisição de bens e serviços comuns e a disputa para escolha do vencedor se dá em sessão pública, através de propostas e lances com o objetivo de classificar o licitante com a proposta de menor preço. O menor preço ofertado é, portanto o cerne deste documento. Atualmente o Portal de Compras do Governo Federal, conhecido como comprasnet, concilia o uso abrangente dos recursos de tecnologia da informação com a melhoria do arcabouço legal na gestão das compras e contratações públicas.

CONTRATANDO O MELHOR PELO MENOR, OS LIMITES ENTRE PREÇO E A DESCRIÇÃO DO EDITAL

O grande problema do menor preço é a possibilidade da compra de produtos de má qualidade ou a contratação de empresa para prestação de serviço que não atenda ao solicitado no edital. Alguns limites devem ser impostos para comprar e contratar o melhor pelo menor. É um conflito que deve ser cuidadosamente previsto no edital da maneira mais objetiva possível para que todos os detalhes do objeto a ser licitado sejam postos de maneira a garantir que o bem, serviço ou obra a ser contratado atenda às necessidades da estabelecidas pela Administração Pública e com isso possa ser atendido pela vencedora, após o início do contrato. O grande cuidado do administrador é cuidar para que a descrição do objeto não pareça ser um direcionamento do edital. Fernandes (2004:212) acrescenta uma decisão do TCU (Tribunal de Contas da União) no sentido de “qualidade no menor preço onde o este não é um qualificador isolado, a proposta deve estar em conformidade plena com o edital e atender suas especificações”. Na teoria isto parece coerente, na prática requer julgamento preciso por parte da empresa que apresenta sua proposta.

Objetivando esclarecer os limites de preço e contratação com exeqüibilidade de contrato, este trabalho acondiciona estudos em processos reais de um setor de logística do INSS na Gerência Executiva em Santos onde algumas empresas foram contratadas com este tipo de pregão “menor preço” e os contratos foram suspensos a bem da administração pública. Os nomes das empresas serão preservados, mas o conteúdo foi pesquisado e sintetizado dos processos administrativos reais que servem aqui como um estudo de caso abrangente. Posteriormente uma pesquisa realizada entre gestores de contratos colherá outras informações que subsidiarão as conclusões.

O CASO DA EMPRESA DE VIGILÂNCIA

O objeto da licitação é a contratação de empresa especializada para executar serviços de vigilância desarmada convencional e eletrônica para suprir às necessidades das unidades vinculadas à Gerência Executiva Santos/SP.

Dos orçamentos enviados pelas empresas que se habilitaram sintetizam-se as seguintes propostas financeiras iniciais, antes da abertura do pregão eletrônico para a fase de lances:

· Vencedora R$ 1.046.220,00

· Segunda colocada R$ 1.060.675,68

· Terceira colocada R$ 1.076.816,71

· Quarta colocada R$ 1.078.700,62

· Quinta colocada R$ 1.079.141,52

· Sexta colocada R$ 1.145.592,00

· Sétima e última participante R$ 1.222.236,00

Os dados acima foram extraídos do portal comprasnet.gov.br. Os demais dados constam no processo administrativo.

O lance vitorioso após a finalização do pregão eletrônico foi dado pela empresa A, que com certeza estava determinada a ganhar foi de 1.021.400,00 e que após negociação com o pregoeiro baixou para R$ 1.021.399,92. Durante o pregão foram dados 215 lances até que a proposta vencedora fosse conhecida.

Desde a abertura do pregão a vencedora já havia dado o lance menor e a diferença financeira entre esta e a maior proposta foi de R$176.016,00.

Após o envio de toda documentação pela empresa vencedora o pregão é homologado e adjudicado em 06/06/2008 e o contrato assinado.

Em 01/07/2008 a empresa é comunicada da falta de vigilantes em 3 postos. É avisada sobre possível multa e não se manifesta por escrito, mas no dia 10/07 estava com os postos de vigilância cobertos. Em 10/07/2008 a empresa é penalizada em 5% do valor mensal por descumprir cláusulas contratuais. Apresenta intempestivamente um recurso que não é acolhido e a multa é aplicada. Apresenta um pedido de reconsideração. É negado. A administração envia novo fax reclamando das seguintes faltas:

1. Falta de entrega de documentos.

2. Falta de cobertura em dois postos

3. Transtornos quando da colocação de alarmes, desativando outros serviços.

4. Furto de dois computadores e uma impressora de grande porte registrado em uma das unidades.

5. Falta de instalação de vigilância eletrônica.

6. Falta de instalação de um escritório da empresa na cidade de Santos.

A empresa é solicitada a sanar todas as pendências imediatamente e avisado de desconto de multa de 5% do valor mensal contratado.

A empresa apresenta recurso administrativo em 02/09/2008. É negado e aplicada multa e dado prazo de dez dias para regularizar todas as pendências. O resumo de um fax enviado a empresa expressa o descumprimento: “…no dia 28/08/2008 aconteceu uma invasão no Guarujá, o alarme tocou na agência e não na central … foi furtado um computador … equipamentos de vigilância desligando continuamente em Itanhaém … existem vigilantes trabalhando sem uniforme … falta de pagamento de vale transporte a vigilantes … falta de instalação de escritório em Santos … faltam antecedentes criminais de sete vigilantes”.

Em 22 de setembro de 2008 a empresa responde aos questionamentos acima, mas não apresenta melhoria administrativa. A empresa recebe um prazo de 5 dias para repor equipamentos furtados a partir de 06/10/2008. Inquérito policial é aberto na polícia federal para apurar os furtos em Santos e Guarujá. Uma câmera é furtada da agência situada em São Vicente.

Um portão de alumínio é furtado de uma unidade em São Vicente em 30/12/2008. A administração ficou indignada com o fato de o vigilante não ter notado que alguém entrou no prédio, permaneceu muito tempo dentro do mesmo retirando o portão e o levou embora. Neste caso os alarmes não funcionaram, fato já ocorrido em outra unidade. A empresa é advertida e é avisada que problemas desta natureza levarão a multa. É por isso convidada a repor o objeto furtado, mas se nega a fazê-lo.

Apresenta muitas contra-razões para o fato e começa uma disputa de atribuições com a administração. A empresa é penalizada com 5% de multa do valor mensal.

Está é a segunda multa contratual. A empresa recorre solicitando a revogação da multa. Não é atendida.

Alguns gestores informam falta constante de vigilantes e a demora de substituição dos mesmos.

Outro gestor informa o furto do pára-raios da Agência em Santos que foi informado por outro funcionário da empresa de manutenção. O fato passou despercebido pela empresa, seus vigilantes não perceberam o furto. A administração mais uma vez ameaça com multa e abre defesa prévia. Em defesa apresentada a empresa tenta culpar o INSS pelo fato e não apresenta plano de melhoria ou manifesta desejo de resolver estes casos de maneira coerente.

Após insistentes contatos com a empresa e devido ao fato das solicitações serem ignoradas a administração começa um novo processo para licitar o serviço e paralelo a isto inicia as providências para ruptura do contrato. Um exemplo do descaso é que o furto do portão da agência em São Vicente ocorreu no mês de dezembro de 2008 e o mesmo não foi reposto até abril de 2009.

Em 17/04/2009, com parecer favorável da procuradoria do órgão, a administração resolve pela rescisão unilateral do contrato, com suspensão do direito de licitar por um ano, devido aos vários transtornos causados a administração. A rescisão é formalizada em 27/04/2009.

Conclusões sobre o relacionamento com a Empresa de vigilância

Nota-se uma diferença de apresentação orçamentária no início do certame. De início observa-se uma grande diferença de valores ofertados entre a proposta mais alta e a melhor classificada. Fica claro um grande interesse da empresa em ganhar o certame e vencer esta licitação. Este contrato foi assinado de maneira rápida, devido à grande diferença financeira. O menor preço aqui prevaleceu como de fato deveria ser em conformidade com as leis que regem a matéria.

A empresa já inicia seu contrato com uma turbulência e penalização. Mostra uma incapacidade administrativa, de um lado apresenta-se como boa jogadora no quesito vencer a licitação e de outro que é má administradora no que de fato deveria ser o seu forte, que é administrar os postos de vigilância e promover a segurança.

O acúmulo de reclamações e a persistência em não resolver os problemas demonstram falta de capacidade para administrar que pode decorrer do menor preço à medida que profissionais com baixa qualificação são contratados também a baixo preço para administrar a empresa e seu contrato.

Este contrato dura nove meses e é rescindido pela administração pública após constantes aborrecimentos e descasos.

Aqui o menor preço inicialmente resultou em economia aos cofres públicos, mas em fracasso administrativo, obrigando a novo pregão e nova contratação, o que também gera gastos.

Conclui-se que ao vencer por menor preço a empresa apresenta-se ao trabalho sem condições efetivas de fazê-lo de maneira adequada.

O CASO DA EMPRESA DE ENGENHARIA

Esta licitação é uma tomada de preços visando contratar empresa para executar serviços de engenharia com fornecimento de material para executar a reforma da parte elétrica, lógica, climatização e sinalização de um prédio de quatro andares com a finalidade de instalar uma nova agência da previdência social na cidade de Praia Grande, na Baixada Santista.

Dentre os itens iniciais do projeto encontram-se algumas obrigações que serão da empresa contratada como: retirar entulho, instalação da obra, fornecimento de todo o material, ferramentas equipamentos e maquinaria. Todo o trabalho deverá seguir as normas da ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas). Deverá providenciar seguro contra terceiros entre outros. A reforma deverá ser executada desde o início com a finalidade de deixar pronta para uso uma unidade de atendimento da previdência social com todos os acabamentos elétricos e lógicos.

O projeto básico é montado e o custo para a licitação é estimado peela administração em R$297.370,22. A autorização para o início da licitação é concedida em agosto de 2007 e publicado o aviso de licitação na modalidade tomada de preços em outubro de 2007 no Diário Oficial da União. No dia oito de novembro de 2007, a tomada de preços é realizada e nesta ocasião duas empresas apresentam propostas. Empresa A e Empresa B. A comissão recebe as propostas, inabilita a Empresa B e habilita a empresa A.

A Empresa B apresenta recurso que após análise da comissão especial de licitação é indeferido. A administração tenta contato através do telefone dado pela representante legal da empresa B. Este telefonema caía frequentemente em uma caixa postal e uma vez atendido o telefone a atendente se disse mãe da representante (dona da empresa). Um e-email é enviado convidando a empresa a comparecer no dia da abertura dos envelopes dos habilitados. Demonstra-se um grande amadorismo na administração empresarial pela concorrente a tomada preços.

A Comissão Especial de Licitação reuniu-se novamente no dia 04/12/2007 e nenhum representante das licitantes compareceu ao ato. É aberto o envelope com a proposta da empresa habilitada. Constatou-se que a mesma foi formulada em desacordo com o exigido no edital, apresentando uma proposta de R$333.054,64, o que está além do valor máximo apurado pela administração. A proposta é desclassificada e o resultado publicado no D. O. Aguardando-se os recursos.

Nova tomada de preços é solicitada, autorizada e remarcada para o dia 21/12/2007. Devido a problemas na publicação do edital a sessão foi remarcada para o dia 27/12/2007. Apenas a Empresa B, inabilitada na sessão anterior apresentou proposta para este novo certame.

Desta feita a proposta foi habilitada, pois todos os documentos exigidos no edital estavam presentes. A proposta tem o valor exato de R$297.370,22 e é aceita pela comissão e em seguida encaminhada para adjudicação. A gerênte Executiva homologou e adjudicou a licitação.

No momento da assinatura do contrato verificou-se que a empresa estava com a certidão relativa à Fazenda Federal vencida. Devido ao fato de a empresa ser a única na licitação e o serviço ser imprescindível, dá-se um prazo de 15 dias para apresentação da certidão atualizada.

O gestor do contrato e seu substituto são nomeados e também dois fiscais. A empresa deve depositar como garantia em nome do Instituto Nacional do Seguro Social o valor de R$14.868,51 até o dia 17/01/2008.

Em 30/01/2008 a empresa é notificado pela falta do depósito referente a garantia. A pendência é sanada em 08/02/2008 após diversos contatos.

A empresa recebe as chaves para o início da obra. Em 27/03/2008 solicita prazo para apresentação de projeto executivo. Em 02/04/2008 algumas pendências são identificadas e cobradas. A administração solicita uma fiscalização para o dia 17/04/2008 para verificar o andamento da obra. Em 14/04/2008 a empresa apresenta orçamentos extras para execução de serviços, segundo sua administração, extra-contratuais. A vistoria é realizada e pendências são encontradas. Após análise da fiscalização um relatório é emitido no sentido de aplicar uma advertência a empresa devido ao ritmo lento das obras. A empresa não se manifesta e é advertida por escrito. Dentre os muitos problemas que começam a avolumar-se um deles é a falta de apresentação do número de matricula da obra e em 30/05/2008 recebe a fiscalização do gestor do contrato que entre outros agravantes percebe um atraso muito grande em relação ao cronograma, falta de material e lentidão no andamento.

A engenheira responsável não pode ser contatada e devido à falta da matrícula da obra o pagamento inicial não foi realizado a empresa.

Em 09/06/2008 um relatório detalhado é enviado à equipe de fiscalização solicitando manifestação. Esta equipe registra o fato de a empresa não se manifestar e não acelerar o ritmo da obra após advertência. Nova vistoria é realizada. Nesta mesma data um pedreiro contratado pela empresa procura a administração e relata que está sem receber salário, está com as chaves do prédio há 30 dias e não tem material para executar seu trabalho e que estava com receio de ficar com as chaves uma vez que existem outros materiais no prédio.

O gestor do contrato comparece no prédio em 13/06/2008 e não encontra representantes da empresa e constata que o andamento da obra piorou e que era notória a situação de abandono do mesmo. Solicitou providências. O prazo para execução da obra expirou. A empresa é notificada, mas ninguém atende ao telefone, responde e-mail ou cartas. A empresa é avisada sobre a penalidade de rescisão contratual.

Apresenta recurso fraco, escrito a mão. Este recurso não é acatado e o contrato é rescindido em 04 de setembro de 2008. A empresa recebe multa contratual e é suspensa de licitar por dois anos.

Este contrato termina como um fracasso total, descumprimento de prazos, falta de realização de serviços, multas e rescisão com suspensão do direito de licitar por dois anos.

Conclusões sobre o relacionamento com a Empresa de Engenharia

Independente do fato de a empresa vencedora ter sido inabilitada em um primeiro momento, o que pode ocorrer por um simples atraso na entrega de propostas, esta já demonstrava sua completa incapacidade de administração já na primeira tentativa de efetuar o registro de preços. Esta empresa, desconhecendo muitos dos princípios básicos do processo licitatório, apresentou proposta maior que o estimado pela administração, o que é um erro primário. A empresa insiste, corrige este erro e dá o lance máximo possível na segunda concorrência aberta. Novamente tem problemas com uma certidão vencida antes da assinatura do contrato. Dois sinais de que o trabalho iria terminar de maneira inadequada e que não poderiam naquele momento ser levados em conta por causa da regra de menor preço.

Há de se pensar que a estimativa da administração estivesse incorreta, pois o valor foi aceito apenas por uma empresa que demonstrava incompetência administrativa desde o início. Por um lado, o fato de este contrato ter acabado de maneira desastrosa comprova tal fato. Muito trabalho já havia sido feito neste contrato quando nova estimativa de preços é feita no valor de R$ 315.000,00 com pregão realizado em 21 de agosto de 2008. Como curiosidade registra-se que a diferença entre a vencedora R$ 298.813,00 e a perdedora, R$ 298.814,00, foi de exatamente de R$1,00 (hum real). Parece um joguinho onde altas competências ficam dependentes de um sistema eletrônico de lances contínuos e sucessivos. Defende-se aqui o pregão com entrega de propostas escritas de maneira presencial conhecido como registro de preços, pois as empresas concorrentes apresentavam-se competentes mas ficam a se digladiar com o objetivo de vencer um pregão eletrônico quando a empresa teoricamente vencedora no lance inicial perde no pregão eletrônico por um real.

Após algum trabalho realizado na obra, a segunda licitação teve o valor estimado total da obra R$17.629,78 maior que a primeira licitação. Estes valores, se corretos inicialmente, deveriam ser pelo menos iguais.

Este caso demonstra que incompetências administrativas levam empresários com intenção de vencer certames a fazerem propostas inadequadas e que por fim os levarão a derrocada e enforcamento administrativo e financeiro.

O CASO DE DUAS EMPRESAS CONTRATADAS PARA SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO E LIMPEZA

O objeto desta licitação é a contratação de empresa especializada para executar serviços de limpeza e conservação predial diária, com fornecimento de material, nas unidades subordinadas a Gerencia Executiva do INSS em Santos/SP.

O serviço tem como parâmetros as seguintes características: Prestação de Serviço de Limpeza e Conservação com fornecimento de materiais, nas áreas Internas, externas e vidros, com trabalho executado em quarenta e quatro horas semanais diurnas com um total de 550 m2/mês.

Orçamentos – O valor inicial estimado pela administração para o pregão, segundo dados extraídos do portal comprasnet.gov.br, foi de R$ 819.896,76. As empresas que se habilitaram apresentaram as seguintes propostas financeiras iniciais antes da abertura do pregão eletrônico para a fase de lances:

As propostas das empresas 1, 2 e 3 foram desclassificadas em decorrência de não terem apresentado suas propostas no valor global, conforme previsto no edital. A empresa 16 foi desclassificada em virtude de o valor da sua proposta ser superior ao estimado pela administração. Com esta desclassificação a empresa 8 foi a vencedora, mas no decorrer do processo a empresa 16, que deu o maior lance inicial válido, sagrou-se vencedora do certame, conforme dados do processo. O valor do lance vitorioso, dado pela empresa 16 foi de R$ 499.400,00.

Registra-se aqui uma intenção de recurso e sua resposta: …registro de Intenção de recurso manifesto pela Empresa 10 com o seguinte motivo: “Nobre Pregoeiro, manifestamos nossa intenção de interpor recurso contra a empresa vencedora, pelo preço ser totalmente inexequível, o que demonstraremos após analise das planilhas”. Como resposta a esta intenção, registra o pregoeiro: “Intenção de recurso rejeitada pelo seguinte motivo: Caro Licitante, efetuamos análise na respectiva planilha, quando ficou constatada sua plena regularidade, inclusive, no que concerne aos salários normativos vigentes dentro da categoria. Recurso não acolhido.”

Durante o desenrolar do pregão eletrônico foram enviados 460 lances até que a proposta vencedora do certame fosse conhecida. Em primeiro lugar a empresa 8 com a proposta de R$499.400,00. Em segundo lugar classificou-se a empresa 16 com a proposta de R$499.890,00. Em terceiro lugar classificou-se a empresa 13 com a proposta de R$499.900,00. Em quarto lugar classificou-se a empresa 5 com a proposta de R$504.900,00. Não serão transcritos os seguintes até o final por não existir um motivo óbvio para isto.

A empresa vencedora não está impedida de licitar, apresenta todos os documentos exigidos para a adjudicação e é declarada vencedora do pregão. Para a assinatura do contrato o Administrador Público consulta na data da assinatura do contrato o SICAF(sistema de cadastramento unificado de fornecedores) e percebe que a certidão pertinente à Fazenda Federal venceria em dois dias e que a assinatura deveria ser no dia subsequente, é enviado ao licitante um fax urgente solicitando a atualização do cadastro do SICAF. A empresa retorna com a resposta de que foi surpreendida pelo fato de constar um débito com a fazenda e que não haveria tempo hábil para regularizar a situação. Solicita ainda que a administração a libere das obrigações referentes ao pregão realizado e que não aplique nenhuma penalidade, pois como já declarara anteriormente, não tinha conhecimento do débito nem do vencimento da certidão. Como resposta a administração publica desedjudica a empresa vencedora, agenda a reabertura da sessão pública e dá continuidade ao certame com a seguinte justificativa: “A licitante, vencedora na fase de lances, encontra-se com certidão vencida no SICAF, fato este que, além de contrariar o disposto no respectivo edital e na legislação pertinente, impede a celebração de contrato com a mesma, que será considerada inabilitada, procedendo-se a classificação da segunda colocada na fase de lances.

O pregão volta para a fase de habilitação e inicia com a inabilitação de proposta da Empresa 8 pelo melhor lance de R$499.400,00 apresentando como motivo o fato de a empresa vencedora na fase de lances, não renovou certidão apresentada quando da fase habilitatória, com termo final em dois dias a partir desta data, fato que inviabiliza a contratação da mesma, por descumprimento ao disposto na legislação, assim como ao Edital respectivo, acarretando na desabilitação da licitante.

Em seguida é feito o aceite individual da proposta da empresa 16, pelo melhor lance de R$499.890,00 e com valor negociado a R$499.368,96. Motivo: Valor negociado com a empresa licitante, a qual ofertou a quantia de R$499.368,96.

Uma empresa participante do certame manifesta intenção de recurso alegando que a empresa habilitada está suspensa de licitar e contratar com o poder público por cinco anos, tal fato está disponível no site www.sancoes.sp.gov.br.

A intenção de recurso foi aceita após consulta efetuada no sítio eletrônico www.sancoes.sp.gov.br, sendo verificada a procedência do afirmado pela licitante. Acolhida a intenção de recurso, foi aberto prazo legal para apresentação do mesmo. No sitio estão descritas algumas ocorrências contra a empresa: Advertência por descumprimento de diversas cláusulas; multa de 5% do valor mensal por inexecução parcial do contrato; multa de 25% do valor mensal por descumprimento de cláusulas contratuais; suspensão do direito de licitar com a contratante pelo prazo de um ano por descumprimento de cláusulas contratuais e suspensão do direito de licitar com um determinado órgão por cinco a partir de fevereiro de 2007.

Mesmo observando este quadro sombrio, o pregoeiro vê-se obrigado por força da lei 8.666 art 6º XII justificar que as punições ficam restritas unicamente ao órgão ou entidade que a aplicou, e isto não impede a empresa de participar de licitações ou de contratar com órgãos ou entidades da Administração Publica Federal. A empresa é declarada vencedora e apresenta todos os documentos necessários à adjudicação, inclusive cinco atestados de capacidade técnica , um fornecido por uma central elétrica, outro por uma prefeitura e um outro pelo governo estadual, todos do estado de São Paulo. O termo de adjudicação é emitido em junho de 2007 e o contrato tem vigência a partir deste mesmo mês, com validade de um ano.

São diversas as ocorrências apresentadas durante o contrato, abaixo seguem as mais importantes:

Junho / 2007 – Solicitação de limpeza de caixas d’água e desratização; materiais insuficientes e de baixa qualidade;

Agosto de 2007 – Advertência escrita por descumprimento de cinco itens importantes do contato como material insuficiente e de baixa qualidade; falta de uniformes para os funcionários; falta de utensílios; inexecução de serviços contratados e outros.

Outubro de 2007 – Os problemas continuam e a empresa passa a ter o SICAF irregular, impedindo o pagamento. Aviso de possível rescisão contratual pelos motivos apresentados anteriormente e ainda não solucionados.

Novembro de 2007 – Os problemas continuam sem que a empresa os resolva efetivamente. A contratante resolve abrir defesa prévia com cinco dias de prazo para resposta e soluções. O prazo vence sem manifestação alguma da empresa.

Dezembro 2007 – a empresa é penalizada com multa de 5% do valor mensal por descumprimento de cláusulas contratuais e por não responder adequadamente ao solicitado pela administração.

Janeiro 2008 – Novas comunicações com respeito aos mesmos velhos problemas, faltam uniformes e os serviços de dedetização e desratização não são realizados.

Março de 2008 – Apesar de todos os entraves administrativos a empresa recebe um convite para prorrogação do contrato. A justificativa da administração é de que o serviço é essencial para a abertura das unidades e para o andamento dos serviços. A empresa manifesta interesse em continuar.

Abril de 2008 – Novo crédito orçamentário de R$499.368,96 é solicitado para que o contrato possa ser prorrogado por um ano.

Junho 2008 – O contrato é renovado e repactuado para um valor mensal de R$41.614,08. 

Agosto 2008 – O sindicato dos trabalhadores das empresas de asseio e conservação envia oficio a administração comunicando que a contratada tem atrasando o pagamento dos funcionários. A empresa é advertida por isso. Outro sindicato relata o mesmo problema. A empresa solicita repactuação de preços. 

Setembro 2008 – A empresa é avisada que será penalizada por não responder sobre o atraso do pagamento dos funcionários. Apresenta recurso e alega falta de pagamento o que é comprovado pela administração não ser o caso. O recurso foi negado. 

Outubro 2008 – Os sindicatos continuam a reclamar sobre a falta de pagamento e a contratada alega estar com o fluxo de caixa necessitando de ajustes. As faltas se avolumam e são descritas no processo da seguinte forma: Atraso no pagamento dos salários; atraso no pagamento do vale-transporte; não entrega de cesta-básica; atrasos na entrega de materiais de higiene e limpeza; materiais de má qualidade; falta de cuidados com os jardins e falta de uniformes. Muitas destas reclamações persistem desde o inicio do contrato.

Todas as unidades começam a reclamar dos serviços da empresa. 

Novembro 2008 – A empresa é penalizada por inexecução parcial do contrato com multa de 5% sobre o valor mensal.

A empresa aparece com restrições no SICAF e é alertada sobre o fato de ter duas certidões vencidas.

A lista de reclamações aumenta e a empresa começa a apresentar dificuldades de cumprir o contrato e é avisada sobre uma punição no sentido de ser impedida de licitar.

Dezembro 2008 – Constatadas várias irregularidades na execução do contrato, entre elas estão: violação de cláusulas contratuais, inexecução de serviços e não pagamento a funcionários.

A administração solicita parecer a sua procuradoria sobre a rescisão do contrato. Esta dá parecer favorável. O processo é enviado ao gerente executivo com solicitação de cancelamento o que depois de analisado é atendido. 

Medidas cautelares judiciais são impostas por sindicatos que requerem bloqueios de verbas no INSS, destinadas à empresa para direcioná-las para pagamentos aos funcionários. Os valores a serem pagos pelo INSS ficam bloqueados e não podem ser repassados a empresa.  O contrato é rescindido no final do mês.

O serviço não pode parar de ser executado com o fim de um contrato. Principalmente por se tratar de serviço essencial. A Administração precisa correr para contratar uma nova empresa.

Como o objetivo deste trabalho é demonstrar uma relação estreita entre menor preço no pregão e a má qualidade nos serviços este caso se torna um exemplo claro do fato.

Primeiro o caso acima da empresa que teve seu contrato cancelado pela administração e para dar continuidade ao serviço outro pregão é feito com este intuito. Voltando um pouco no tempo, a administração sabe que deverá ter outra empresa pronta para assumir o trabalho e antes de encerrar o contrato efetivamente, terá de realizar um novo pregão objetivando ter uma empresa em ponto de contratação assim que rescindir o contrato.

O início do processo trata de formalizar as justificativas para a realização do pregão da seguinte maneira: “… atualmente a Gerência Executiva de Santos tem um contrato com uma empresa cujo objeto é serviços de limpeza e conservação com fornecimento de material … a empresa em questão vem descumprindo cláusulas contratuais, inclusive no que se refere a obrigações trabalhistas, causando grandes transtornos a nossa administração … estamos abrindo a fase de defesa prévia e recurso conforme a lei 8.666/93, inclusive propondo a rescisão contratual e a suspensão do direito de licitar … levando em conta que o serviço é fundamental … solicitamos que seja aberto novo processo administrativo”.

A administração obtém da gerencia executiva a autorização para a realização de novo pregão com vistas à contratação de uma nova empresa. O pregão será realizado.

Para o certame a administração conseguiu alguns orçamentos e estabelece valor total estimado máximo de R$68.324,73, valor este que é disponibilizado pelo serviço financeiro. O pregão terá um valor global anual estimado de R$819.896,76.

É feita a minuta do edital e encaminhada à procuradoria Federal Especializada para parecer, o que retorna favorável.

O pregão é realizado e nove empresas se candidataram sendo que duas foram desclassificadas antes do início da fase de lances. Foram apresentados trezentos e sessenta e cinco lances, sendo o menor valor inicial foi oferecido exatamente pela empresa vencedora no valor de R$774.220,92. O maior lance inicial foi de R$853.399,50. Ao final do pregão foi constatada restrição à licitante vencedora na comprovação da regularidade fiscal e concedido prazo de dois dias úteis para regularização da documentação, nos termos do edital, o que foi feito e resolvido no prazo. Nota-se que este direito é exclusivamente dado às EPP (Empresas de Pequeno Porte), não sendo concedido direito a outros tipos de empresas, que devem ter toda a documentação atualizada e válida para poder participar do pregão e caso participe sem estar em dia pode sofrer sanções.

Após encerramento da Sessão Pública, o licitante melhor classificado foi declarado vencedor. Foi divulgado o resultado e concedido prazo recursal conforme preconiza o artigo 26, do Decreto 5450/2005.

Observa-se no processo que a empresa vencedora possui duas advertências relativas a contratos anteriores.

A adjudicação foi realizada no valor negociado com o pregoeiro de R$683.142,36 e posteriormente homologado pela gerente executiva. O contrato é assinado em 16/12/2008.

Em 29/12/2008 a empresa recebe notificação de falta de material em algumas unidades atendidas no contrato. É o começo de uma administração dificultosa. Em 07/01/2009 a empresa é penalizada com advertência por descumprir cláusulas contratuais. A empresa se justifica em carta e promete regularizar todas as pendências.

Destaca-se uma observação de que os funcionários e a administradora dos serviços continuam os mesmos, o que descaracteriza a descontinuidade dos serviços, não por inicio de contrato, mas por dificuldades administrativas.

Em 02/02/2008 a empresa continua com problemas na execução dos serviços e recebe comunicado de intenção de advertência e multa nos seguintes termos: “[…] nossos co-gestores informam diversas irregularidades, entre elas a falta de material de limpeza em todas as unidades; uniformes dos trabalhadores incompletos, atraso no pagamento dos funcionários entre outros”. A empresa recebe cinco dias de prazo para apresentar sua defesa e se esta não for convincente ela receberá advertência e multa de 5% do valor mensal contratado.

Nota-se aqui uma preocupação do gestor público no sentido de evitar os fatos ocorridos no contrato imediatamente anterior a este quando todos os sinais de problemas se mostravam visíveis e a administração tentava ser generosa e coerente, mas ao final se mostrou como um vício administrativo da contratada e resultou em rescisão contratual.

Após apresentar defesa, a empresa contratada expôs motivos coerentes e datas para regularização dos problemas citados. Esclareceu que contratou novo fornecedor de materiais, este possuindo uma logística adequada e que em dois dias tudo estaria regularizado e as reclamações solucionadas. A empresa comprometeu-se neste momento resolver em quinze dias a regularização dos uniformes de seus funcionários e afirmou enfrentar problemas no fluxo de caixa, justificando assim o seu atraso ao promover o pagamento mensal do salário dos seus funcionários. Uma frase se destaca na defesa prévia da contratada, “ressaltamos que tais problemas não voltarão a ocorrer”.

Destaca-se aqui que a autarquia federal está rigorosamente em dia com seus pagamentos a empresa contratada. Também destaca-se que este cenário é muito semelhante ao contrato com a empresa anterior e que esta empresa ofereceu R$136.754,40 a menos que o valor estimado pela autarquia federal para poder ganhar a licitação e o direito à prestação do serviço.

Mediante o exposto, em defesa prévia o gestor do contrato concede um prazo de oito dias para regularização dos seguintes itens:

  • Atraso no pagamento dos funcionários;
  • inexecução de serviços de jardinagem;
  • falta de equipamentos básicos de segurança e serviço;
  • quantidade insuficiente de materiais e;
  • falta de uniformes.

Após estas observações, os dias passam sem que os requisitos sejam cumpridos e a administração pública formaliza uma advertência escrita e aplica a multa de 5% do valor mensal pago à contratada. Se já existiam problemas com o fluxo de caixa, agora este problema certamente aumentará.

Paralelo a estas advertências a administração prevê outra possível rescisão e comunica-se com a empresa que obteve o segundo lugar no certame último e prevê para março de 2009 uma possível rescisão/contratação. A empresa contatada aceita o trabalho se for necessário e apresenta toda a sua documentação. Como a licitação havia sido realizada há aproximadamente três meses a procuradoria federal foi contatada para confirmar esta possibilidade de rescisão/contratação e emite parecer favorável.

Com isto a administração aplica uma suspensão do direito de licitar por dois anos e resolve rescindir o contrato. A esta altura a comunicação com a empresa estava difícil, ela não respondia a telefonemas, fax ou e-mails. A procuradoria após solicitação sinaliza positivamente a rescisão imediata com a comunicação do fato via imprensa oficial. A esta altura os funcionários estavam exercendo atividades sem que tivessem administração da empresa e sem receber seus salários. Situação crítica e insustentável. O contrato é encerrado em março de 2009 e outra empresa é chamada.

A empresa que assumiu o serviço de limpeza e conservação até a edição deste documento, novembro de 2009, continuava a prestar serviços ao INSS sem ocorrências graves que poderiam gerar outra rescisão.

Conclusões sobre o relacionamento com as Empresas de conservação e limpeza

O nível de conhecimento administrativo das empresas concorrentes é conhecido exatamente quando das propostas iniciais, onde uma simples leitura do edital indicaria que o valor deveria ser global, isto é, o preço mensal multiplicado por 12, que é a quantidade de meses do contrato. Três empresas são desclassificadas por este mesmo erro.

O sistema de pregão eletrônico cria uma corrida de gatos e ratos, onde para definir-se um vencedor, num tempo exíguo, surgem 460 lances no certame. Difícil pensar que isto é feito considerando-se custos.

A vencedora do certame já apresentava dificuldades cadastrais desde o início. Entenda-se que dificuldades cadastrais são conseqüências de problemas administrativos das empresas. Uma empresa com administração competente jamais deixaria acontecer inabilitação em seus cadastros. Uma empresa séria, quando participa de um pregão não deveria ficar “surpreendida pelo fato de constar um débito com a fazenda e que não haveria tempo hábil para regularizar a situação”.

A continuidade do pregão leva outra empresa a vencer a licitação. Esta já apresenta sinais de má conduta administrativa demonstradas no texto. A lei obriga a administração a aceita-la desde que todas as pendências sejam sanadas em tempo, o que acontece.

O contrato é celebrado e os problemas começam, tramitam e terminam com a comprovação da incapacidade administrativa, já prevista, demonstrada e entendida em todas as fases do processo. Outra empresa deve ser contratada, outro pregão eletrônico do tipo menor preço, outra tentativa. 365 lances depois, nova empresa é escolhida pelo meio legal obrigatório. Nova empresa, novos problemas, novas multas. Problemas administrativos aumentam e nova rescisão contratual.

Isto é o resultado da obrigação legal de se contratar pelo sistema de pregão do tipo menor preço em concorrência pública. Concluímos este caso notadamente com uma impressão contrária a este tipo de contratação.

ESTUDO DE UM CONTRATO COM RESULTADO POSITIVO

O objeto de contrato

Contratação de uma empresa especializada na execução de serviços de manutenção predial preventiva e corretiva, com cobertura de risco e de manutenção predial contra apresentação de orçamento (serviços a preços de mercado), sem cobertura de risco, nos prédios de propriedade e uso do INSS – Gerencia Executiva em Santos/SP.

Metas a serem atingidas no contrato

a) Pleno funcionamento das instalações, sistemas e equipamentos dos imóveis operacionais das Unidades vinculadas a Gerencia Executiva do INSS em Santos/SP;

b) garantia de que os serviços prestados não percam a qualidade e solução de continuidade, através de instrumentos ágeis de atuação;

c) otimização das ações que visem ao aumento dos períodos entre reformas prediais e;
d) garantia da valorização e segurança do patrimônio da autarquia.

Plano de execução para o contrato

a)Execução de manutenção preventiva de instalações, sistemas e equipamentos conforme rotina preestabelecida;

b)execução de manutenção corretiva quando determinado, nas inspeções rotineiras ou através de serviços requisitados e;

c)execução de serviços contra apresentação de proposta (serviços a preços de mercado), que visem a melhoria das instalações sem alteração de suas características ou finalidades básicas.

Plano de aplicação de recursos

Pagamentos mensais, constituindo-se das seguintes parcelas:

a) Parcela referente a manutenção predial com cobertura de risco, referente aos serviços realizados no mês imediatamente ao anterior ao da emissão da Nota Fiscal Fatura;

b) Parcela referente aos serviços requisitados relativos a manutenção predial com apresentação de orçamento (serviços a preços unitários fixos), sem cobertura de risco, referente aos serviços executados, após aprovação de orçamentos prévios no mês imediatamente anterior ao da emissão da Nota Fiscal Fatura.

Recursos Orçamentários

Os recursos orçamentários estão previstos no Orçamento do INSS – Gerencia Executiva em Santos/SP para o exercício de 2004.

Justificativa para a contratação

a) Indisponibilidade pela autarquia de mão-de-obra especializada, equipamentos, ferramental e material;

b) deficiência das ações de manutenção preventiva e corretiva, em função da descontinuidade provocada pelo acionamento da máquina burocrática na contratação de serviços ou aquisição de material e;

c) a contratação de serviços de forma continuada proporcionará a consolidação do gerenciamento dos serviços de manutenção predial.

Ainda sobre as justificativas, as unidades necessitam de preservar as condições físicas das edificações visando propiciar condições adequadas de trabalho aos servidores e um bom atendimento a população, já que a autarquia não mantém operários destinados a este fim no seu quadro funcional.

Os serviços serão executados em nove unidades da autarquia e a data da licitação é prevista para o mês de fevereiro de 2004.

Detalhes do Edital

O valor global anual estimado para o INSS é de R$532.392,24 com valor mensal de R$44.366,02, valor que é solicitado ao setor financeiro e disponibilizado para empenho. O processo tem autorização do ordenador de despesas para abertura e é enviado para a seção de consultoria jurídica (procuradoria) para manifestação. Retorna deste setor com a concordância sobre a minuta do edital. Inicialmente a licitação será executada modalidade de tomada de preços.

Em agosto de 2005 a tomada de preços ainda não havia sido executada e por força do decreto 5.450 de 31/05/2005 o serviço, que é de engenharia, deverá ser licitado na modalidade de pregão eletrônico. Em setembro de 2005, a comissão de licitação é montada mas a consultoria jurídica recomenda pregão presencial, devido a falta de um servidor devidamente qualificado para a execução de pregão eletrônico, o que é acatado.

O processo se inicia com a disponibilização do edital e trinta e quatro empresas retiram-no demonstrando intenção de participação no certame. Por fim apenas quatro empresas apresentaram propostas na abertura do pregão:

Empresa A R$227.894,52

Empresa C R$321.733,44

Empresa D R$321.000,00

Empresa B R$497.920,80

A Empresa A apresentou a menor proposta, mas foi desclassificada após ser inquirida sobre a exequibilidade da mesma e não apresentar argumentos que convencessem a Administração nem a procuradoria do INSS. Aplicou-se o art. 48, § 1º, alíneas “a” e “b”.

A vencedora do certame foi a Empresa D que apresentou uma proposta de R$321.000,00. Este item foi adjudicado e a empresa declarada vencedora do certame em dezembro de 2005.

A Administração do Contrato


O contrato atravessa o primeiro ano sem ocorrências significativas e o mesmo prorrogado por mais um ano.

Em maio 2006, a empresa tem uma advertência e é avisada de que será multada por atrasos na execução de serviços. Apresenta contra razões alegando falta de pagamento. Analisado o recurso constata-se que a competência 12/2006 só foi paga em maio de 2007 e as competências 01/2007 e 02/2007 também foram pagas na mesma data. O recurso é enviado a procuradoria e esta responde que a falta de execução da empresa não pode ser justificada pela falta de pagamento. Opina sobre não multar e também não advertir já que a administração ficou mais de 90 dias sem honrar seus compromissos justificado-se na falta de liberação de orçamento no âmbito federal. O administrador da autarquia, mesmo com a opinião contrária da procuradoria resolve advertir a empresa.

No mês de novembro de 2007 a renovação do contrato é solicitada pela administração que solicita parecer da procuradoria sobre o fato e obtém resposta alegando que devido aos problemas apresentados no ano corrente a administração deve decidir, não se opondo. A administração resolve prorrogar até dezembro de 2008 com valor global de R$333.519,00.

Em fevereiro de 2008 um relatório da administração aponta vários problemas de execução de OS. São vinte e quatro ordens de serviço não cumpridas. Observa-se que o interesse da administração não informa estes problemas antes da renovação, o que demonstra certa dependência deste em relação a prazos e contratos que são necessários à Administração Pública.

A empresa é advertida e avisada que será multada. Apresenta recurso que é negado.

Neste mesmo mês a empresa é multada por inexecução de serviços contratados. O valor total da multa é de R$33.351,90 e é explicitado no processo o motivo de existirem cinco OS(Ordem de serviço) com cento e quatro dias de atraso. A empresa após esta multa que representa mais de um mês de arrecadação, não apresenta recurso e continua prestando seus serviços, inclusive acertando todas pendências.

Apesar dos problemas anteriores a empresa é convidada a renovar o contrato em novembro de 2008. É feita a renovação do contrato com termo aditivo próprio em dezembro de 2008 e o valor mensal pago é acordado em R$27.595,00, resultante de um montante anual de R$331.140,00.

Até a conclusão deste trabalho a empresa ainda operava no INSS e estava para terminar suas operações por atingir ao limite máximo em prazo de prorrogação contratual previsto em lei.

Conclusões sobre o relacionamento positivo

Do exposto acima se vê que problemas existem, mas é possível contratar pelo menor preço. Um caso de sucesso existe em meio a diversos casos de fracasso. Talvez o legislador ao limitar a administração pública a este tipo de contratação tenha visualizado uma parceria neste nível e sua intenção seria que contratos como este acima fossem celebrados de maneira comum na administração pública.

RESULTADOS DOS ESTUDOS NOS CONTRATOS CELEBRADOS

Dos cinco contratos assinados entre os anos de 2004 e 2008, quatro contratos terminaram em um relacionamento inadequado e punições severas culminando com a rescisão. Apenas um pode ser considerado normal e prossegue para terminar de maneira satisfatória.

Como resultado conclui-se que o menor preço de fato não é a melhor forma de se contratar. Parece, mas resultados práticos acima expostos demonstram o baixo nível de empresas contratadas pelo sistema de pregão do tipo menor preço.

ENTREVISTAS COM GESTORES DE CONTRATOS

Para melhor subsídio a este trabalho foram convidados para uma entrevista diversos gestores de contratos continuados que aceitaram livremente participar opinando sobre o tema e respondendo um questionário estruturado das quais algumas conclusões foram tiradas e apresentadas a seguir.

A pesquisa foi realizada de maneira restrita e dentre os convidados, seis gestores contínuos de contratos no âmbito da administração pública federal aceitaram fazer parte da pesquisa. Destaca-se aqui que diversos manifestaram temor em opinar e não o fizeram, mesmo sabendo do sigilo que estaria cobrindo os seus nomes.

Sobre a experiência de trabalho

Para assumir a gestão de contratos a pesquisa demonstra que a experiência nos setores administrativos foi a base para muitos funcionários assumirem a gestão de contratos.

Nesta experiência o primeiro servidor trabalha a mais de 26 anos e sempre trabalhou no setor de administração, logística, contratos e licitações.

O segundo entrevistado trabalha na administração federal há 10 anos e aprendeu com servidores da área, quando transferido para o setor de administração de contratos, um aprendizado com a prática diária.

Uma terceira entrevistada sempre trabalhou em unidades de atendimento e por reaproveitamento de funcionários foi trabalhar com administração.

A quarta funcionária foi convidada para trabalhar em administração de contratos por ter formação em Direito, com a finalidade de ajudar nos Editais e nas Licitações e Contratos.

A quinta entrevistada trabalhou como co-gestora de contratos em uma agência do INSS e após dois anos e meio, por ter formação arquitetura foi convidada para trabalhar no setor de administração, onde faz a gestão de 03 (três) contratos continuados.

A sexta e última entrevistada trabalha no INSS há 22 (vinte e dois) e há dois está lotada na Logística assumindo 03 (três) gestões de contrato.

Quanto ao treinamento

Sobre o treinamento recebido para administrar contratos 50% disseram ter recebido e 50 % não. No serviço público ocorre este tipo de imposição onde um funcionário pode ser colocado em uma função nova e executar sem um treinamento inicial.

Perguntados sobre os resultados de treinamentos os entrevistados apresentaram as seguintes respostas;

  • Considero que tenha sido proveitoso, pois me deu visão geral de gestão de contrato;
  • Fiz vários cursos sobre acompanhamento de contratos, fiscalização de contratos e continuo fazendo. Esse aprendizado tem sido muito útil e cada vez mais busco especialização nesta área.
  • Meu treinamento foi na prática com colegas e dentre eles tenho bons professores que me auxiliam em minhas dúvidas.
  • Não recebi nenhum treinamento para atuar na área de gestão de contratos.
  • Não houve nenhum treinamento, nem mesmo o treinamento que deveria ser realizado no ingresso no órgão foi realizado.
  • Não houve treinamento especificamente, apenas recebi as instruções do meu antecessor na gestão dos contratos.

Sobre o tempo de gestão em contratos públicos

Este tempo varia muito. 50% dos entrevistados tem de 1 a 2 anos de trabalho na área. Entre os demais um tem menos de 1 ano, outro tem entre 2 a 5 anos e somente um tem mais de 5 anos em gestão contratual.

As maiores dificuldades na gestão de contratos

50% entendem que as empresas são fracas administrativamente.

Um funcionário considera que a mudança das gestões faz com que muitos procedimentos sejam alterados e as prioridades mudem muito nesse momento.

Outro acredita que as gestões posteriores deveriam se comprometer com as decisões acertadas das anteriores muito do erário é desperdiçado por estes motivos.

Um funcionário aponta como dificuldade a amplitude da legislação.

A quantidade de contratos administra por cada entrevistado

Esta pergunta apresenta uma diversidade de resposta que deve ser pensada.

Um funcionário relata que gerencia todos os contratos referentes à Divisão de Manutenção são mais de 20 e os de prestação de serviços de mão-de-obra são os mais complicados.

Dois funcionários descrevem que administram sete contratos. Ressalta-se que trabalham em órgãos distintos da administração federal.

Dois funcionários têm três contratos cada um e apenas um funcionário tem um contrato somente.

Opiniões sobre o menor preço

Entre os entrevistados destacam-se as seguintes opiniões literais sobre o menor preço:

a. Seria o melhor tipo de pregão e mais vantajoso para a administração se tivemos empresas sérias concorrendo. Com o advento da lei de favorecimento às micro empresas acredito que tenha piorado em muito a qualidade de fornecedores participantes das licitações.

b. É uma forma eficiente e econômica de contratação desde que os gestores aprendam a usar ferramentas como boa especificação do objeto no Termo de Referência para a aquisição do objeto necessário e uma análise criteriosa da Planilha de Formação de Custos, para a escolha do “melhor menor preço” evitando dessa forma contratações inexequíveis ou superfaturadas.

c. Muitas vezes o menor preço é de péssima qualidade, e é quando perdemos, pois muitas vezes o material deteriora facilmente antes do prazo de validade, ou o sabor não é muito agradável, ou não tem boa saída.

d. Deveria haver uma revisão na legislação que coloca o menor preço como condição fundamental para a contratação dos serviços. Outros itens, tais como a exigência de comprovação de uma qualificação técnica bem especificada para prestar o serviço, não a mera apresentação de simples atestados como é feito hoje, tempo de experiência mínima para prestar o serviço, e recomendação favorável de outros órgãos públicos poderiam ser exigidos em lei para se fazer a contratação por pregão eletrônico, além do menor preço.

e. O pregão contempla somente o valor a ser pago, sem considerar a qualidade e capacidade da empresa para realização do serviço a ser contratado. O pregão nivela por baixo, excluindo empresas que prezam pela boa execução do serviço e controle de qualidade, que obviamente gera custo, por isso não há interesse em trabalhar para a administração pública.

f. O pregão eletrônico é uma das formas mais rápidas e eficientes de contratação pública, porém, com a funcionalidade de ser “virtual” aumentou de sobremaneira a competitividade que por sua vez traz intrinsecamente a disputa do “menor preço”, que esbarra no problema-alvo: administrar contratos advindos do “menor preço”. São empresas que entram no certame com o intuito de vencer pelo menor lance e ofertam um serviço de média/baixa qualidade e o ponto crítico é que geram uma administração precária que dificulta o gerenciamento do contrato.

Estas opiniões forram transcritas na sua totalidade e demonstram o grau de insatisfação dos administradores experientes.

Associação entre menor preço e serviços e produtos ruins

Perguntados sobre associação entre menor preço e serviços e produtos ruins 84% dos responderam que sim, há uma associação entre ambos os fatos. Apenas um entrevistado não faz esta associação.

O que pode ser feito segundo os entrevistados

Entre as opiniões sobre o que deve ser feito para uma contratação com menor preço ter sucesso destaca-se:

a. Editais de licitação muito bem elaborados de forma a restringir a participação de empresas inidôneas e incapazes de cumprir o contrato a contento. Para os gestores de contrato, uma maior rigidez no controle junto às contratadas autuando-as na forma da lei com rigor e presteza, culminando com a restrição junto aos sistemas disponíveis da empresa contratar com a administração.

b. Entendo que o gestor precisa de qualificação constante para manejar ferramentas que o amparem para a escolha do “menor melhor preço”

c. Ter o menor preço mais que seja um produto de boa qualidade e que venha cumprir com o prazo de validade.

d. A exigência de comprovação de uma qualificação técnica bem especificada para prestar o serviço (não a mera apresentação de simples atestados como é feito hoje), exigência de tempo de experiência mínima para prestar o serviço (a ser comprovado pela empresa), e recomendação favorável da empresa por outros órgãos públicos onde a mesma presta serviços. Estes itens poderiam ser exigidos em lei para se fazer a contratação por pregão eletrônico além do menor preço.

e. Deveria ser excluído o quesito preço e feito um balanço entre custo versus qualidade da execução.

f. Que efetivamente sejam aplicadas as medidas previstas, tais como: em se tratando de aquisição de bens de consumo, que sejam solicitadas as amostras antes de adjudicar; e quanto as contratações de prestação de serviços, que sejam pesquisadas as origens dos atestados de capacidade técnica antes da contratação.

Especificando minuciosamente do edital, tomando as medidas citadas no parágrafo anterior e aplicando a legislação vigente, efetivamente em um curto espaço de tempo, obteremos um resultado positivo.

O licitante entende que pode passar impune

Perguntados se acreditavam que um licitante crê que ao ganhar uma concorrência ele pode prestar um serviço ruim ou entregar materiais de baixa qualidade entendendo que tudo vai ficar por isso mesmo 50 % acreditam que sim, 34% que não e 16% que quase sempre?

Opiniões livres sobre o assunto

Nas opiniões livres sobre o assunto descrevem-se as seguintes opiniões transcritas integralmente:

a. No caso do setor onde trabalho é prática comum antes da assinatura do contrato aconselhar a leitura detalhada do edital e do contrato de forma a cientificar a empresa contratada das sanções que podem ser aplicadas em caso do não cumprimento integral. Em alguns casos solicitar amostras de produtos e cumprir com rigor a cláusulas contratuais punindo a empresa a cada falta cometida.

b. As mudanças de gestões e a falta de interesse do gestor público em qualificação constante me parecem ser os maiores entraves para que o Pregão alcance o objetivo da economicidade com eficácia. O melhor menor preço deveria ser o alvo da Administração.

c. Quando o licitante ganha a concorrência, este deverá cumprir com o que esta acordado em contrato devendo apresentar o que há de melhor, pois houve tempo da empresa saber que foi apresentado uma proposta e nesta esta sendo feito um pedido discriminando o que é desejado. “Então deverá ser entregue o melhor, conforme lance dado na concorrência e contratos apresentados.”

d. A exigência legal de um maior rigor na contratação de empresas através do Pregão Eletrônico, por certo evitaria a maior parte dos problemas que se tem hoje na gestão dos contratos administrativos. Infelizmente o que o governo tem feito é facilitar cada vez mais o ingresso de empresas desqualificadas nos certames. Exemplo disto é a Lei das ME e EPP que isentam as empresas inclusive da apresentação de seu Balanço Patrimonial nas Licitações, ocasionando o risco dos órgãos públicos em contratar empresas que estejam à beira da falência, sem a mínima condição de assumir os seus passivos e folha de pagamento dos funcionários.

e. Na gestão de contratos nos deparamos com a necessidade de cobrar constante a execução prevista em contrato. A empresa procura maximizar lucro diminuindo custo – utilizando materiais de péssima qualidade.

f. Como agentes públicos somos responsáveis tanto como gestores, cientes de nossas atribuições, quanto por nossa atuação. Pois por intermédio dessa vivência conseguiremos também ser agentes de mudança. Se cada funcionário no exercício da sua função conseguir agregar sua bagagem cultural com o seu senso crítico, opinando proativamente para a melhora contínua da gestão pública, atingiremos as principais metas do atual governo: transparência e excelência.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conclui-se da importância em se dar subsídios aos participantes de licitações objetivando resguardar-lhes de danos futuros quanto a sua continuidade como fornecedor de bens e serviços para o Setor Público, fornecendo aos administradores destas empresas recursos para julgar de maneira adequada a condição de inexequibilidade de propostas que são constantemente apresentadas como em um jogo. É preciso sinalizar aos administradores das empresas que não serão capazes de cumprir os requisitos estabelecidos em edital e as conseqüências.

Entende-se neste trabalho que a relação entre contratos bem sucedidos e contratos mal sucedidos sinaliza um grande problema para o governo e sociedade empresarial quando se trata da compra de produtos e serviços por menor preço de mercado.

Da análise dos contratos reais apresentada na primeira parte deste trabalho conclui-se que o fracasso tem como foco o menor preço, que neste caso á associado à prestação de serviço ruim.

Na tabulação do resultado das entrevistas com os gestores públicos demonstra-se que há um problema crônico na relação empresa, governo e menor preço.

Estes problemas precisam de discussão séria e sem favoritismos que levem a decisões importantes no trato da coisa pública com seriedade.

Legislar sobre o assunto de maneira profissional é necessário, pois somente com uma lei abrangente, justa e eficaz prejuízos na administração pública deixariam de acontecer. Concordamos com Szklarowsky (2003 : 1) quando menciona que se uma proposta é mal formulada “em determinadas circunstâncias, pretendendo vencer o certame de qualquer modo e a qualquer custo, apresenta o licitante valores que se acham excessivamente subdimensionados, impedindo a execução do contrato desejado.” É a realidade demonstrada nos casos apresentados neste trabalho. Há de se pensar no caso com cuidado.

Sugestão para trabalhos futuros

Como sugestão para trabalhos futuros pode-se pensar no mesmo tema relacionado com material de consumo, já que este trabalho focou em prestação de serviços.

Estudar os materiais de consumo adquiridos pelo pregão tipo menos preço pode levar a um conhecimento mais detalhado das conseqüências da compra de materiais baratos e que se tornam inadequados ao trabalho.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS


BRASIL. Lei nº 8.666, de 21.6.1993, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.

COMPRASNET. Disponível em: <http://www.comprasnet.gov.br> Acesso em: 25 out. 2009.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. VADEMECUM DE LICITAÇÕES E CONTRATOS. Legislação selecionada e organizada com jurisprudência, notas e índices – Belo Horizonte : Fórum, 2004

JUSTEN FILHO, Marçal. PREGÃO (Comentários à Legislação do Pregão Comum e Eletrônico) – São Paulo : Dialética, 2005.

PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DO GOVERNO FEDERAL. Disponível em: <http://www.portaltransparencia.gov.br/glossario/DetalheGlossario.asp?letra=t> Acesso em: 09 out. 2009.

SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Proposta Inexeqüível em Licitação de Técnica. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, nº65, maio 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4051>. Acesso em: 29 jul 2009.

ANEXOS

ANEXO I

Pesquisa

Esta pesquisa foi feita de forma eletrônica e disponibilizada por tempo determinado com acesso a todos os convidados, selecionados segundo o critério estabelecido de ser gestor de contrato público na esfera federal.

Perguntas da pesquisa

  1. Quais os setores que trabalhou e como você chegou a assumir a gestão de contratos?
  2. Teve algum treinamento?
    1. Caso sim, qual sua avaliação dele.
    2. Caso não como conseguir trabalhar com gestão de contratos
  3. Quanto tempo você faz gestão de contratos públicos?
  4. Qual a sua maior dificuldade na gestão de contratos?
  5. Quantos contratos você administra hoje e se não administra hoje o que você tem feito?
  6. Qual a sua opinião como gestor de contratos sobre o pregão de menor preço?
  7. Você faz associação entre menor preço e serviços e produtos ruins?
  8. Em sua opinião, o que deve ser feito para este tipo de contratação ser um sucesso administrativo?
  9. Você acredita que o licitante crê que ao ganhar uma concorrência ele pode prestar um serviço ruim ou entregar materiais de baixa qualidade entendendo que tudo vai ficar por isso mesmo?
  10. Opine livremente sobre o assunto.



py2gs

Graduado em Informática para Gestão de Negócios pela Fatec-BS. Pós-graduado em Administração Pública pela UGF. Aposentado do Serviço público Federal, Casado, 2 filhos e uma neta. Mora em Santos Litoral de São Paulo. Radioamador Classe A, prefixo py2gs antigo py2add.

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